近日，中共中央办公厅与国务院办公厅联合发布《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（下称《意见》），这一文件为我国全国碳市场的发展划定了清晰的新阶段：2027 年，碳排放总量相对稳定的行业将被纳入总量控制范畴；2030 年，全国碳排放权交易市场将基本建成，其核心是配额总量控制，且配额分配将采用免费与有偿相结合的模式。这标志着我国碳市场将彻底告别此前以 “强度约束” 为核心的管控阶段，正式迈入 “总量硬约束” 的全新发展时期。

此次转型绝非简单的政策措辞调整，更是我国碳市场向深层次发展的重要信号。回顾全国碳市场的发展历程，其最初从电力行业切入，随后逐步将钢铁、水泥、电解铝等高耗能产业纳入覆盖范围。截至2025 年 7 月底，该市场累计成交量已达 6.81 亿吨，成交额突破 467.84 亿元，碳价曾攀升至 100 元 / 吨以上，目前稳定在 72 元 / 吨左右，在资源配置中的导向作用正逐步显现。

不过，相较于交易规模的持续增长，即将落地的“总量约束” 更具里程碑意义。这一标准将直接决定高排放行业内企业的命运 —— 哪些企业能在绿色转型浪潮中抢占先机、脱颖而出，哪些企业则可能因无法适应新要求而被市场淘汰。显然，留给高排放行业调整与转型的时间窗口正不断缩小。两年后，当 “减碳红线” 正式生效，钢铁、水泥、电解铝这些碳排放大户，该如何在有限时间内实现生存与转型的双重目标，已成为市场、产业与政策层面共同面临的关键课题。

从强度约束到总量控制的跨越

自2021 年 7 月全国碳排放权交易市场上线运营以来，起步阶段的核心管控思路是以碳强度为基础的行业基准法，且配额分配以免费为主。这种模式下，配额与企业实际产出挂钩，既能对能效先进的企业给予奖励，也能对落后企业形成惩戒，同时与当时以强度为约束性指标的制度体系相契合。

这一设计为企业适应碳市场规则预留了充足时间，也为完善碳排放数据统计与核算方法学提供了缓冲。到2024 年，全国温室气体自愿减排交易市场（CCER）正式启动，与强制碳市场形成互补，全国碳市场整体呈现出 “平稳起步、稳定运行” 的良好态势。

从具体数据来看，截至2025 年 7 月底，全国强制碳市场累计成交 6.81 亿吨，成交额达 467.84 亿元；2024 年纳入强制市场的重点排放单位共 2096 家，配额清缴完成率接近 100%，充分体现了市场主体对碳市场规则的认可与遵守。自愿碳市场方面，2023 年以来已发布造林碳汇、海上风电等 6 项方法学，完成首批 948 万吨核证自愿减排量登记；截至 2025 年 7 月底，累计成交量 246.03 万吨，成交额 2.08 亿元，为企业减排提供了更多路径选择。

在此基础上，《意见》进一步明确了全国碳市场的发展时序与实施路径：按照“先适应、后加压” 的推进节奏，2027 年优先对碳排放总量相对稳定的行业实施配额总量控制；2030 年，全面建成以配额总量控制为核心，免费与有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场，并建立配额储备与市场调节机制，确保市场稳定运行。

生态环境部相关负责人表示，未来将充分发挥市场在资源配置中的作用，推动全国碳排放权交易市场向纵深发展。具体而言，将构建预期明确、公开透明的碳排放配额管理制度，确定市场中长期碳排放配额控制目标，稳步推动管控模式从强度控制向总量控制转变，有序推进免费与有偿相结合的配额分配方式，同时建立配额储备和市场调节机制，应对市场波动。

值得注意的是，配额分配从“免费为主” 向 “免费 + 有偿结合” 的转变，不仅能增强配额的稀缺性，强化碳价的市场信号作用，还将引导企业从过去的 “被动履约” 转变为 “主动开展碳资产管理”。此外，《意见》在提升碳市场活力方面也提出了具体举措，包括丰富交易产品、完善碳定价机制、扩大交易主体范围、加强市场交易监管等，旨在进一步释放碳市场的潜力。

针对当前碳市场以配额现货交易为主、金融衍生工具不足的现状，川财证券研究所所长陈雳在接受采访时指出，《意见》的出台有望吸引更多资本进入碳市场，提升市场流动性。同时，通过碳质押、碳回购等金融工具的创新应用，可将碳资产纳入企业金融资产范畴，帮助企业盘活碳资产，缓解减排过程中的资金压力，促进绿色金融与碳市场协同发展。

交易主体多元化也是提升碳市场活力的关键。《意见》提出，支持银行等金融机构规范开展碳质押融资业务，依法合规引入符合条件的金融机构及其他非履约主体参与碳市场交易；自愿碳市场则逐步允许符合要求的自然人参与。中国商业经济学会副会长宋向清分析认为，目前全国碳市场参与者仍以控排企业为主，交易呈现“履约驱动、潮汐式交易” 的特点，扩大交易主体范围，能有效激活市场流动性，让碳价更能反映真实的减排成本。

在制度完善层面，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心总经济师张昕强调，需同步健全碳市场交易制度，丰富交易产品类型与参与主体，加强碳市场与排污权、用能权等其他要素市场的机制衔接。同时，要强化市场监管，防范系统性风险，并积极推进碳市场国际合作与互认，提升我国碳市场的体系化水平与国际影响力。

三大高排放行业的转型挑战与路径

作为此次政策调整的直接影响对象，钢铁、水泥、电解铝行业已在2025 年完成纳入全国碳市场的关键步骤。据权威数据统计，这三大行业年碳排放量合计约 30 亿吨二氧化碳当量，占全国总排放量的 20% 以上，其减排成效直接关系到全国碳约束目标的实现，在绿色转型中具有 “关键锚” 的作用。

随着2027 年 “总量控制” 政策的临近，这些高排放行业将在更严格的配额约束下开展生产经营，同时需按照更细化的核算、报告与核查规则进行碳资产管理。此外，生态环境部 2025 年 3 月印发的《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》，对三大行业的产业边界、工序核算方法及数据质量提出了明确要求，这意味着企业的碳成本管理正从 “粗放式” 向 “精细化” 转变。

钢铁行业：技术升级与流程优化并行

对于钢铁行业，政策层面已明确了减排方向。《2024—2025 年节能降碳行动方案》提出，到 2025 年底，电炉钢占比力争提升至 15%，废钢利用量达到 3 亿吨，同时推进氢冶金等低碳冶炼技术的示范应用。这一目标与全国碳市场的价格信号形成呼应：随着配额分配中有偿比例的提升，吨钢碳强度更低、电力使用更绿色的短流程炼钢企业，将在成本竞争中具备明显优势；而传统长流程炼钢企业若不加快余热余能利用、能效改造及生产流程优化，其边际碳成本压力将不断加大，生存空间会逐步压缩。

与此同时，政策还要求钢铁行业在2025 年提升能效标杆企业占比、完成超低排放改造并实现既定节能减碳目标，这些要求将进一步推动行业分化与产能出清，加速钢铁行业向绿色低碳方向转型。

水泥行业：多维度减排技术组合发力

水泥行业的碳排放具有“过程排放占比高” 的显著特征，仅依靠能效提升难以实现深度减排，必须整合降低熟料系数、推广替代燃料、发展余热发电、开展 CCUS（碳捕集、利用与封存）示范等多种技术路径。

据了解，生态环境部已发布水泥行业温室气体核算与报告指南及核查技术指南，将核算与报告分为熟料生产设施层级和企业层级，明确了核算边界、排放源识别、排放量计算方法、生产数据要求、数据质量控制措施、定期报告格式与信息公开规范等内容。纳入全国碳市场的水泥企业需严格按照指南执行，若企业同时拥有发电设施或其他非水泥熟料产品生产设施，相关排放需依据对应行业的核算指南分别统计与报告。

这一细化要求意味着，不同水泥企业在熟料与水泥生产结构、燃料使用结构、余热利用水平等方面的差异，将直接影响其碳排放核算结果与履约压力，且这些信息会通过公开披露更加透明。随着“总量控制” 政策的落地，能效更高、工艺更先进的熟料生产线履约压力相对较小，而高熟料占比、低能效的生产线将面临更强的约束，这将进一步加快水泥行业的结构优化与区域布局调整。

电解铝行业：电力结构成减排关键变量

电解铝行业的减排关键在于电力结构的优化。根据《企业温室气体排放核算与报告指南（铝冶炼行业）》，铝冶炼企业需分别在铝电解工序层级与企业层级开展碳排放核算与报告，指南对核算边界确定、排放源识别、铝电解工序与企业层级排放量计算方法、生产数据口径、数据质量控制方案、定期报告格式及信息公开要求等均作出了详细规定。

在工艺条件相近的情况下，电力排放因子是影响吨铝排放强度的核心因素—— 绿电占比越高，企业的碳排放强度通常越低，隐含的碳成本也更易控制。目前，各地正通过完善绿电交易机制与绿证发放制度，构建绿色用电的证明链条。例如，云南省已出台相关实施细则，启动存量常规水电绿证的无偿划转工作，并完成首批绿证颁发。从企业层面来看，云铝股份披露的数据显示，其生产用电中清洁能源 / 绿电占比约 80%（以水电为主）。

在欧盟CBAM（碳边境调节机制）等外部政策约束下，业内普遍认为，这类 “绿电铝” 产品在出口贸易与供应链议价中，将展现出更强的竞争优势，成为电解铝企业应对 “总量控制” 与国际竞争的重要突破口。

高排放行业如何决胜低碳转型赛道

政策拐点已然到来，高排放行业的低碳转型竞争正式拉开帷幕。在这一关键时期，企业能否成功应对挑战，核心在于能否将碳排放压力转化为可有效管理的经营要素。随着配额分配方式的调整，碳排放成本将更直接地影响企业的生产计划与投资决策，单纯依靠末端清缴已无法满足转型需求，企业必须在提升内部运营效能的同时，重视外部碳交易的战略价值。

这一转型过程也对政府与市场的角色分工提出了更高要求。围绕“有效市场” 与 “有为政府” 的协同发力，生态环境部华南环境科学研究所所长严刚指出，政府应重点构建碳市场的制度框架与风险防控体系，在设定配额控制目标、完善市场调节机制、平衡市场供需关系、强化市场监管等方面发挥主导作用；市场则需通过丰富交易产品、扩大交易主体范围，充分释放资源配置效能，激发企业减排的内生动力，形成能够反映真实减排成本的碳价信号。同时，要把握好 “放活市场” 与 “有效监管” 的平衡，在激发市场活力的同时，维护市场秩序与稳定。

在交易机制优化方面，价格发现功能的提升与流动性的改善，正不断增强碳市场的运行效能。2025 年 6 月，全国碳排放权交易系统引入 “单向竞价” 机制，面向各地区、各行业的重点排放单位，组织大宗配额的公开竞价交易。上海环境能源交易所发布公告称，单向竞价机制允许重点排放单位以公开透明的方式买入或卖出年度配额，设置了统一价或申报价两种成交方式，并明确了最小申报量与价格区间。

业内人士普遍认为，这一机制的引入，有助于缓解因履约周期导致的季节性交易波动，提升大宗配额交易的效率，进一步完善碳价形成机制。对于存在配额缺口的企业，可通过这一机制在更透明的市场环境中集中采购配额，更合理地规划履约节奏；对于配额有结余的企业，也拓宽了碳资产的交易渠道与时机选择，提升了资金回笼效率与碳资产管理的灵活性。

企业能否在低碳转型赛道中领先，数据质量与合规能力是重要前提。根据《意见》要求，监管部门将推行“关键参数月度存证” 制度，并借助大数据、区块链、物联网等先进技术手段，提升对碳排放数据质量的全过程监管能力。与之配套的是，相关重点行业的碳排放核算与报告指南、核查技术指南将加快更新，要求企业分别在设施层级与企业层级开展碳排放核算，并严格按照规范格式进行信息公开。

这意味着，企业需将碳排放的计量、数据采集、痕迹留存与存证等工作，全面融入日常生产与能源管理系统，构建一条可追溯、可验证的数据链条，为配额分配、履约核算与信息披露提供坚实支撑，从制度层面降低审计风险与合规成本。

在全国碳市场加快统一扩围的背景下，地方碳市场试点的作用依然不可忽视。严刚表示，随着全国市场覆盖范围的扩大，地方试点覆盖的行业与企业数量可能会逐步减少，但试点的“政策试验田” 功能不仅不会削弱，反而会更加重要。地方试点更适合在扩大碳市场覆盖范围、完善市场化调控工具、创新智慧监管手段、规范发展碳金融等前沿领域开展先行先试，为全国碳市场的迭代升级积累可复制、可推广的经验。

综合来看，政策导向为高排放企业指明了三条切实可行的转型路径：一是构建“工艺优化 — 能源结构调整 — 碳交易管理” 一体化体系，降低碳排放的边际成本；二是将碳资产纳入日常经营管理范畴，充分利用配额竞价机制与相关金融工具，合理规划碳资产的买卖节奏与资金流动；三是搭建数字化的 MRV（监测、报告与核查）体系，以真实、可验证的数据支撑履约、审计与信息披露工作。

当这些机制逐步建立并良性运转时，碳价将不再仅仅是企业的约束成本，更将成为引导企业提升能效、优化产业结构、提高资本使用效率的重要市场信号，推动高排放行业实现绿色低碳转型，为我国“双碳” 目标的实现奠定坚实基础。

（转自：中国环境）